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El juego federal del ajuste fiscal

El desenlace del trámite parlamentario de la reforma impositiva en la provincia de Buenos Aires ha dado pie a una versión actualizada de la clásica hipótesis de elusión de la culpa en política: el Gobierno Nacional está provincializando el ajuste fiscal –i.e. transfiriendo a los gobiernos provinciales la responsabilidad por realizarlo– y puede con ello escapar del costo político asociado.

Esta hipótesis tiene, empero, algunos problemas: ignora los instrumentos que los gobiernos provinciales tienen disponibles para forzar al Gobierno Nacional a compartir el costo del ajuste, y desconoce el pletórico historial argentino al respecto. La hipótesis de elusión de la culpa por el ajuste fiscal tiene como supuesto fundamental la imposibilidad por parte de los gobiernos provinciales de imponer al menos parte del costo político del ajuste al Gobierno Nacional.

Ese supuesto pone entre paréntesis algunas instituciones centrales, tanto permanentes como contingentes, del federalismo fiscal argentino. Entre las instituciones permanentes están las transferencias habitualmente denominadas como automáticas: aquellas como la coparticipación federal de impuestos y los fondos especiales (Tabaco, Electricidad, Educación, Vial, Conurbano Bonaerense, Federal Solidario, Desequilibrios Fiscales Provinciales, Infraestructura Social Básica, etcétera) que los gobiernos provinciales reciben de manera regular. Estas transferencias serían automáticas porque el Gobierno Nacional tiene escasa o nula capacidad de afectar su recepción por parte de los gobiernos provinciales. A diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con los Aportes del Tesoro Nacional, en ninguna de estas transferencias automáticas puede el Poder Ejecutivo Nacional controlar el monto, la distribución geográfica o la asignación de los fondos por parte de los gobiernos provinciales; puede controlar el timing y el acto de pagar el dinero, pero si altera alguna de las otras variables incumple la legislación y las provincias pueden –como algunas ya lo han hecho– demandar a la Corte Suprema de Justicia que sancione esas violaciones y ordene la normalización de las transferencias.

Estas limitaciones a la discrecionalidad presidencial en el formato institucional de las transferencias intergubernamentales no son un mero detalle por dos razones. Una: afectan a las transferencias que constituyen la masa principal de ingresos de las provincias. La otra: cualquier violación a esas limitaciones por parte de la Presidencia afecta directamente el esquema financiero de los gobiernos provinciales.

Así, pues, las instituciones centrales del federalismo fiscal argentino permiten a los gobiernos provinciales no sólo compartir sino eventualmente transferir el costo político del ajuste fiscal al Gobierno Nacional: si éste afecta de alguna manera la recepción de las transferencias automáticas por parte de aquéllos, puede ser acusado por los gobernadores de desestabilizar la economía de las provincias y forzarlas a un ajuste fiscal no deseado. La hipótesis de elusión de la culpa pone entre paréntesis otra característica políticamente decisiva del federalismo fiscal argentino: la discrecionalidad de los gobiernos provinciales para el desarrollo de sus políticas fiscales. Esa discrecionalidad tiene tres raíces institucionales que la voluntad de la Presidencia no puede remover.

En primer lugar, la Constitución Nacional, que garantiza a los gobiernos provinciales autonomía en todo aquello en lo que la Constitución no haya delegado explícitamente atribuciones de decisión al Poder Ejecutivo Nacional. Tal es, precisamente, el caso de la política fiscal local, que los gobiernos provinciales pueden manejar a su antojo sin otra limitación que las emergentes de las restricciones estructurales de sus economías y sus propias decisiones de política fiscal anteriores.

En segundo lugar, el formato institucional de la mayoría de las transferencias fiscales intergubernamentales, que otorga a los gobiernos provinciales amplia discrecionalidad para utilizar el dinero recibido por medio de ellas y así moderar los efectos del ajuste fiscal en sus bases electorales.

En tercer lugar, la ausencia en el orden jurídico argentino de toda limitación para que los gobiernos provinciales emitan cuasimonedas: ni la Constitución ni la legislación fiscal prohíben la emisión de bonos provinciales ni su aceptación para el pago de impuestos locales o la realización de transacciones en el territorio de las provincias. Estas cuasimonedas permitirían a los gobiernos provinciales remonetizar sus economías locales y así moderar la fuerte desaceleración económica en curso. Así, pues, los gobiernos provinciales cuentan con discrecionalidad suficiente e institucionalmente garantizada para tomar decisiones de política fiscal que moderen en sus territorios los efectos del ajuste.

La hipótesis de elusión de la culpa por el ajuste fiscal desconoce además cuán efectivos han sido históricamente los gobiernos provinciales en transferir al Gobierno Nacional el costo político de los ajustes. Bastan tres ejemplos para ilustrar esa eficacia. En 1890, el gobierno de la provincia de Buenos Aires, apoyado en su calificación crediticia en Europa, emitió bonos y cédulas hipotecarias con tanto éxito que contribuyeron a hundir los precios de los títulos del Gobierno Nacional en Londres, y los gobiernos provinciales que habían emitido moneda propia rechazaron devolver soberanía a la moneda nacional; así precipitaron la crisis financiera que derivó en la caída de Juárez Celman. En 1987, tras el colapso del Plan Austral, tal como en 2001, varios gobiernos provinciales emitieron bonos para remonetizar sus economías y usaron su poder presupuestario discrecional para desdoblar o dejar de pagar salarios y así forzar, con el estallido del conflicto social, al Gobierno Nacional a asistirlos –lo cual contribuyó al colapso de la política monetaria nacional en ambos períodos–.

La eficacia provincial para transferir el costo del ajuste ha sido también identificada en períodos más extensos que crisis episódicas: análisis sobre la relación entre ajuste fiscal y comportamiento electoral en los años ’80 y ’90 han mostrado que los votantes atribuyen los resultados económicos al Gobierno Nacional antes que a los provinciales – el voto favorable a los gobernadores depende menos del ciclo económico que el voto favorable a los partidos de gobierno en el nivel nacional–. Nada de esto implica que, en el corto plazo, los gobiernos provinciales hagan uso de sus herramientas para evitar la provincialización del ajuste: la crisis fiscal no es aún tan notoria ni la inflación tan dominante en las preocupaciones públicas como para darles oportunidad política de emitir bonos o dejar de pagar salarios y responsabilizar al Gobierno Nacional por ello. Pero las condiciones institucionales para hacerlo existen y no pueden ser removidas por voluntad presidencial, y las condiciones económicas del país, ahora sí por voluntad presidencial, están encaminadas a crear la oportunidad para que los gobernadores repitan la historia y carguen a la Presidencia el costo del ajuste que esta quería eludir.

Publicado en “El Estadista”, el 15 de junio de 2012

Posted in Politica Argentina, Politica Económica.


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  1. ¿El ajuste se cargará a la presidente o a los gobernadores? – El agente de CIPOL linked to this post on 22 junio 2012

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