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La ilusión institucionalista

En una pieza de reciente aparición, José María Fanelli propone interpretar las últimas decisiones económicas del gobierno nacional como una política de ajuste macroeconómico vestida como un cambio de régimen económico. Según este análisis, el oficialismo habría optado por corregir los desequilibrios de su política económica cambiando las reglas de organización y juego de la economía. Lo que sigue intenta extender esa lógica al análisis de la reforma constitucional.

El argumento de Fanelli puede sintetizarse así: el oficialismo tiene un conjunto preferido de políticas públicas que no está dispuesto a abandonar ni modificar; estas políticas fueron financiadas con los superávit gemelos hasta 2007 y desde entonces con diversos recursos extraordinarios (AJFPs, ANSeS, Banco Central, YPF); los recursos extraordinarios se agotaron en 2011; ello forzó al gobierno a optar entre modificar sus políticas para reducir las necesidades de financiamiento y desalentar la fuga de capitales, o mantener el rumbo y confiar en que las condiciones externas mejoraran hasta tornar de nuevo viable el financiamiento; el gobierno optó por lo segundo y para ello debió limitar la capacidad del sector privado para seguir fugando capitales; de ahí las regulaciones comerciales, cambiarias y administrativas que estarían cerrando la economía, incrementando la participación estatal en la actividad y en las decisiones privadas, y restringiendo en general la libertad de empresas e individuos para disponer de su capital. En suma, para no cambiar sus políticas públicas preferidas, el oficialismo estaría modificando la organización económica argentina de manera de estar en condiciones de seguir financiándolas.

La reforma constitucional promovida por el kirchnerismo sería un equivalente funcional del cambio de régimen económico analizado por Fanelli. El oficialismo tiene un núcleo coalicional al que no está dispuesto a renunciar: la clásica base electoral peronista de votantes pobres y medio-bajos urbanos y rurales. Para sostener la adhesión de esa base electoral necesita financiar un proceso de crecimiento económico capaz de generar empleo entre esas franjas sociales. Este objetivo choca con dos restricciones: la competitividad y el financiamiento del sector público. La restricción de la competitividad podía eludirse en tanto se eludiera la del financiamiento, pero ello exigía no sólo contar con fuentes de fondeo sino también con control discrecional nacional sobre esas fuentes; de otro modo, el rédito político por la generación de adhesiones en la base electoral debería ser compartido con líderes subnacionales. Complicado el financiamiento nacional de las políticas que permitirían mantener la adhesión de esa base electoral, se abría la oportunidad para la competencia por el liderazgo peronista: líderes subnacionales ambiciosos podrían argumentar creíblemente que las políticas nacionales ya no alcanzan para garantizar crecimiento y empleo, y proponerse a sí mismos como líderes alternativos capaces de reponer esos beneficios. Para obturar esa competencia, el oficialismo nacional tiene tres herramientas: procurarse nuevo financiamiento; impedir a los competidores obtener financiamiento propio; y restringir las opciones electorales disponibles para los ciudadanos. Para procurarse nuevo financiamiento, el oficialismo está cambiando la organización de la economía hacia una mayor intervención del estado. Para impedir a los competidores obtener financiamiento propio, el gobierno nacional está intentando trasladar el ajuste del sector público hacia las jurisdicciones subnacionales y restringir el acceso de provincias y municipios al mercado de capitales. Para restringir las opciones electorales disponibles, el kirchnerismo impulsaría la reforma constitucional.

La reforma constitucional bien podría incluir, como declaman sus promotores, la institucionalización de derechos sociales e individuales alcanzados por vía legal en la última década. Ello, sin embargo, no alcanzaría para garantizar la adhesión de la base electoral peronista: sin financiamiento, los derechos sociales son pura retórica, y sin efectivización de los derechos no hay garantía de adhesión electoral. La utilidad política de la reforma constitucional no pasaría, entonces, por la institucionalización de los derechos sino de nuevas restricciones sobre la competencia electoral.

La principal restricción apuntaría a postergar la decisión de la dirigencia peronista acerca de mantener o retirar su colaboración electoral con el kirchnerismo: la reelección indefinida para todos. Este mecanismo postergaría esa decisión porque le permitiría a gobernadores e intendentes competir por su permanencia en los cargos utilizando sus ventajas como gobernantes independientemente del destino electoral de la Presidente: si su imagen pública mejora podrían acompañarla; de lo contrario, podrían abandonarla – pero en cualquier caso tanto ella como los líderes subnacionales tendrían oportunidad y tiempo para organizarse y decidir. La reelección indefinida para todos restringiría la competencia electoral porque cristalizaría la ventaja de que gozan en general los gobernantes: su mayor acceso a recursos para financiar políticas y aparatos partidarios que movilicen votantes. Esta ventaja podría anular parcialmente la ampliación de derechos electorales derivada del voto optativo para los ciudadanos de entre 16 y 18 años – pues como muestran estudios de comportamiento electoral la participación en países con voto optativo está condicionada por la disposición de recursos para movilizar votantes, la cual favorece a los gobernantes más que a los opositores. De otorgarse además rango constitucional a disposiciones de la ley de medios ocurriría algo similar: la regulación de los alcances territoriales de la difusión de informaciones, ideas y argumentos críticos hacia el oficialismo resultaría en la ausencia de esos contenidos en beneficio de aquellos preferidos por los gobernantes.

Una reforma constitucional que posibilite a los administradores de la base electoral peronista seguir compitiendo por sus posiciones con sus actuales ventajas y postergar la decisión de apoyar o rechazar la continuidad del gobierno nacional mantendría el status quo político. Así, pues, el cambio de régimen político posibilitaría la continuidad de la adhesión de la base electoral peronista al kirchnerismo y, con ello, la supervivencia de esta corriente.

Sin embargo, como el análisis de Fanelli sugiere para el cambio de régimen económico, el éxito del cambio de régimen político no depende sólo de la iniciativa oficial sino también de factores que escapan a su control. Así como las restricciones a las importaciones y a las transacciones en dólares no pueden forzar a los empresarios a invertir en industrias sustitutivas o colocaciones en pesos, la reelección para todos no puede forzar a los líderes peronistas a acompañar la oferta electoral kirchnerista mientras ésta sea, como el peso, una moneda no deseada. Así como la prohibición de atesorar divisas y las tasas de interés reales negativas no pueden obligar a los consumidores a comprar bienes y servicios, las restricciones a la difusión de informaciones e ideas críticas hacia el oficialismo no pueden obligar a los ciudadanos a votar candidatos oficialistas. En economía y en política el oficialismo estaría cediendo a la ilusión institucionalista que critica: creer que las reglas determinan las decisiones.

publicado en El Estadista.

Posted in Kirchnerismo, Politica Argentina.