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La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y su impacto sobre la infraestructura de telecomunicaciones

Hay un aspecto derivado de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) del que poco que se habla: su impacto sobre la infraestructura de telecomunicaciones del país. El argumento de esta columna es que la forma en que finalmente se sancionó la ley, que por un lado desconoce el principio de convergencia tecnológica y por otro limita la extensión de la cobertura, conlleva un fuerte desincentivo para el desarrollo de las redes fijas, tanto de telecomunicaciones como de televisión por cable. Esto ha provocado que las principales empresas del sector, las grandes telefónicas pero también los principales cableoperadores, hayan puesto un freno a la actualización tecnológica de sus redes cableadas. Algo de lo que ya se evidencian las consecuencias, como se observa en las recientes noticias sobre la mala perfomance comparativa de la velocidad de banda ancha, que registra no sólo una muy baja velocidad promedio, sino también la escases de planes de alta velocidad.

Las Telcos y el Triple Play: una convergencia que no fue

El anteproyecto de LSCA presentado por el Poder Ejecutivo para el tratamiento en el Congreso sí daba cuenta de la convergencia tecnológica, que era entendida básicamente como la posibilidad de las telefónicas de ofrecer “servicios de radiodifusión por suscripción prestados por enlace físico”, habilitando de ese modo el denominado Triple Play. Los defensores del proyecto entendían que no se podía frenar un avance tecnológico irreversible, reconociendo que las actuales redes digitales transportan datos que no distinguen entre contenidos de “telecom” o “audiovisuales”, y que en todo caso correspondía al Estado regular sus consecuencias para que no tuvieran un efecto perjudicial sobre los otros actores del mercado. De este modo, el artículo 25 del proyecto original incluía una serie de exigencias a las telefónicas para autorizar su ingreso en TV paga, orientadas a limitar su capacidad de dominio. Entre ellas se destacaban:  a). la existencia de competencia efectiva en la localidad respectiva (ie, la presencia de otro prestador y un dictamen de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia), b). la exigencia de libre interconexión de sus redes y la desagregación de su infraestructura (facilitando el acceso a postes, mástiles y ductos), c). la vigencia de la portabilidad telefónica (fija y móvil) y d). la obligación de conformar unidades de negocio separadas con el fin de evitar el uso de subsidios cruzados entre servicios.

A lo que se sumaban las limitaciones generales para todos los titulares de licencias de servicios de radiodifusión: a). un límite máximo de 24 licencias, b). una cuota máxima del 35 % del total nacional de habitantes o de abonados al servicio, y c). un máximo de 30 % a la participación de capital extranjero, sin que ello implique el control de la sociedad. Esta última instancia volvía a dejar afuera a las telefónicas incumbentes, ya que ni Telefónica ni Telecom cumplían (ni cumplen) con la limitación al capital extranjero. Pero también cabía en general a las telcos de menor tamaño (con la excepción de pymes o cooperativas locales), como Telmex, iPlan o Global Crossing-Level3. Quedaba abierta, por cierto, la posibilidad de que esas empresas avanzaran en la conformación de unidades de negocio separadas para el servicio que se adecuaran a esa exigencia, incluyendo a socios locales más o menos vinculados. No obstante, hubieran seguido vigentes los límites a la extensión de cobertura, lo que en todo caso parecía concentrar la incursión de las telcos en TV paga a las localidades más rentables, los principales centros urbanos, hasta alcanzar las 24 licencias o el 35 % del mercado. Localidades en las que entrarían a competir con los cableoperadores más consolidados.

Finalmente, la posibilidad de participación de las telefónicas (así como de toda empresa de servicio público salvo cooperativas) fue totalmente dejada de lado por decisión del Poder Ejecutivo, que la quitó del proyecto con la intención de lograr el apoyo legislativo de sectores de centroizquierda (entre los que se encontraban el Frente Amplio Progresista, el tándem Pino Solanas-Claudio Lozano, Libres del Sur y ex kirchneristas como Miguel Bonasso). Éstos se oponían bajo el argumento de que “se substituiría un monopolio por otro”, dado que se habilitaba a las telcos a hacer uso de su posición dominante en telefonía para expandirse sobre TV paga. Sostenían que no sólo las telefónicas se habían autoexcluido al momento de la privatización de ENTel en 1990 y de fin del período de exclusividad en 1999 (donde suscribieron contratos que les impiden expresamente participar en radiodifusión), sino principalmente que su ingreso implicaría la desaparición de alrededor de 700 pequeños cableoperadores (pymes o cooperativas) de todo el país. El Gobierno no quiso dejar pasar la oportunidad de sancionar la Ley (se acercaba el recambio legislativo), tomó nota de la objeción y quitó del proyecto toda consideración a la convergencia tecnológica.

El freno a la actualización tecnológica: una banda que no se ensancha

La exclusión de las telefónicas dio por tierra con los incentivos que pudieran tener para actualizar sus redes de modo de comenzar a ofrecer TV por suscripción bajo el modelo IPTV. Recordemos que para prestar el servicio en forma eficiente se requiere de una conexión de banda ancha robusta, de modo de poder transmitir señales de video a más de un televisor junto con el uso cotidiano que se haga de Internet. Eso implica fuertes inversiones para el desarrollo de fibra óptica (FTTX en sus diversas variantes), o al menos una estructura de centrales y  planta externa suficientemente optimizada para respaldar los enlaces ADSL. En el caso de la fibra, los montos varían entre US$ 700 y US$ 2000 por cliente a alcanzar, dependiendo de la tecnología elegida. Las telefónicas incumbentes habían deslizado la ejecución de esas inversiones mientras se debatía la ley, pero tras la sanción perdieron ese aliento, los proyectos quedaron suspendidos y la actualización de las redes estancada. Lo que a su vez se reflejó en general sobre la provisión de acceso a Internet, dado que Telefónica y Telecom prestan cerca del 60 %  del total de accesos del país.

Hay otro impacto de la LSCA sobre las redes cableadas, que viene por el lado de los cableoperadores. Se trata de las limitaciones a la cobertura (el máximo de 24 licencias y el tope de 35 % del mercado), que representan otro freno a la expansión y actualización tecnológica de las redes. Esto se aplica principalmente a la empresa más grande del sector, Cablevisión, que ya veía superados ambos límites al momento de la sanción de la ley. Y que condujo a la retracción de un programa de modernización que la empresa había puesto en marcha en 2009 para aumentar el ancho de banda de sus redes, de modo de ofrecer servicios de Internet de alta velocidad, HDTV y Video On Demand, que finalmente fue limitado a zonas centrales. Y que también impactó en general sobre los servicios de provisión de Internet, habida cuenta que Fibertel concentra cerca del 28 % del total de accesos y es la única competencia de alcance nacional a las telefónicas.

Pero el impacto es más profundo aún, puesto que la caída del incentivo competitivo para la innovación tecnológica de los jugadores principales se extiende al resto de los actores del mercado, que tienden a actuar en consonancia. De esta forma, la dinámica del sector deja de ser la innovación, que se ve reducida a unos pocos prestadores que buscan diferenciarse en lugares y hacia clientes de buena rentabilidad.

Podría sostenerse que el Proyecto Federal de Fibra Óptica puesto en marcha por ArSat en el contexto del Plan Argentina Conectada vendría a solucionar este problema, habilitando una red troncal moderna para la prestación de servicios de última generación. Sin embargo, el proyecto no contempla a los tendidos locales o de última milla, que quedarían a cargo de los prestadores preestablecidos, con las falencias ya remarcadas. Lo que conduce a una última observación: cuando se habla en defensa de los cerca de 700 pequeños operadores regionales que podrían desaparecer, poco se dice que en la mayoría de los casos se trata de operadores únicos, sin competencia. De ese modo, los habitantes de esas zonas se ven limitados a una sola opción, que además por motivos de escala tiende a tener mayores costos, que se reflejan en menores servicios y/o mayores tarifas.

De cara al futuro: una ley que distinga entre transporte y producción de contenidos

Considerada desde el punto de vista del desarrollo de las redes de telecomunicaciones, resultaría más pertinente una normativa que distinguiera entre distribución y generación de contenidos, regulando en forma diferenciada cada esfera (como se ha hecho por ejemplo en Brasil). Focalizando en el transporte, hay dos características fundamentales a tomar en cuenta. Tras la digitalización, la distinción histórica entre redes de telecomunicaciones (originadas en la transmisión de voz por vía telefónica) y de TV por cable (nacidas para conducir video analógico) ha perdido sentido: con mayor o menor capacidad, ambas transportan datos, que pueden corresponder a diversos servicios (telefonía, Internet, video bajo demanda, radiodifusión, etc). A lo que se suma un dato crucial de todo servicio brindado por redes: la importancia de las economías de escala (a mayor cantidad de usuarios servidos, menores costos; a mayor tamaño de empresa, mayor capacidad de afrontar inversiones de envergadura con altos costos hundidos). De este modo, tanto por tamaño como por capacidad de diferenciación, existe una tendencia inexorable a la consolidación y concentración del mercado. Frente a ello, la mejor forma de evitarla no es la imposición de límites (legales) a la cobertura de las redes, sino propiciar la competencia de infraestructuras. Tendencia que se viene expandiendo a nivel mundial: con la habilitación del Triple Play, se ha puesto a competir a las telefónicas con las cableras. En este contexto, el Estado toma una función esencial: implementar una regulación pública que limite el abuso de posiciones dominantes, con foco en medidas de asistencia asimétrica para impulsar la competencia o, en su defecto, un control efectivo sobre el prestador preponderante o monopólico.

Como vimos, el artículo 25 del proyecto original incorporaba varias de estas medidas (exigencia de competencia, desagregación de redes, prohibición de subsidios cruzados). A lo que se podría incorporar la principal demanda de los cableoperadores: un período de transición que les permita tanto terminar de adaptar sus redes a servicios digitales como acceder a una cuota del mercado de telefonía antes de la apertura a la competencia. Y sumarle un punto esencial en toda regulación basada en la distinción entre distribución y contenido: la neutralidad de las redes, en el sentido de evitar toda discriminación del operador respecto a los contenidos que transporta.

publicado en RedUsers

Posted in Politica Argentina.