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El Gobierno busca cerrar decisiones y financiarse: la licitación de espectro y la deriva de ArSat-Libre.ar

El Gobierno anunció que se propone realizar la mayor asignación de espectro radioeléctrico de la historia del país, a través de una licitación abierta a toda compañía que demuestre capacidad para brindar servicios móviles de calidad a corto plazo. La medida siguió una práctica habitual de los gobiernos kirchneristas: la reserva en la toma de decisión y un anuncio resonante pero poco específico.

La decisión implica un fuerte giro en las políticas que se anunciaron para el sector durante casi dos años: que el Estado intervendría en forma directa a través de ArSat, y que no se avanzaría en una licitación hasta tanto las operadoras actuales no mejoraran sus servicios. Sin mayores indicios de por medio, se anunció que ArSat no contará con espectro, y que las operadoras establecidas son el principal destinatario de la licitación, aunque no el único.

Todo el espectro disponible a subasta

La licitación anunciada contempla la asignación de 244MHz de espectro: 210 MHz de nuevo espectro destinado a servicios 4G LTE (90 MHz en la banda de 700 y 120MHz en la banda AWS), y 34 MHz del espectro remanente 3G que el propio Gobierno había resuelto asignar a ArSat en 2012. Eso implica un salto significativo respecto a los 136 Mhz con los que se viene operando desde hace años (156Mhz si se suma el que Nextel usa para sus servicios de radio trunking, perfectamente utilizable para a LTE). Una vez adjudicado, el ‘aire’ destinado a telecomunicaciones móviles se habrá multiplicado 2.5 veces, y los 400 Mhz disponibles llevarán a Argentina de la posición 15º a la 4º entre los 19 mercados latinoamericanos (detrás de Brasil, Chile y Colombia).

El Gobierno ha sido poco específico en los términos de la licitación, muchos de los cuales quedan a definirse en los próximos meses, pero dejó en claro algunos aspectos:

1. Será una licitación abierta a toda compañía -incumbente o entrante, nacional o extranjera- que demuestre capacidad para cumplir con las obligaciones impuestas en los pliegos. Y se realizarán road shows internacionales “para convocar a las compañías más importantes del mundo”. Las autoridades remarcaron, no obstante, que se debe tener en cuenta que el negocio se caracteriza a nivel mundial por una alta concentración (“no más de 3 o 4 operadores por mercado”), y que “los operadores en Argentina cuentan con ventajas respecto a un recién llegado por su infraestructura disponible”. Ambos aspectos son ciertos, pero no deja de ser llamativo que se lo mencione cuando se está convocando a una subasta abierta.

2. Las frecuencias se asignarán con límite temporal. Es un rasgo peculiar del país que las licencias de telecomunicaciones y concesiones de espectro se otorguen sin fecha de expiración (lo que corresponde con la normativa de privatización de comienzos de los ’90). La fijación de un plazo habilita a los gobiernos a recuperar las concesiones y/o negociar una nueva asignación. No se dio a conocer el límite, pero suele ubicarse entre 10 y 30 años. Mientras más extenso, mayor recaudación en la subasta.

3. Se incorporarán al pliego una serie de obligaciones para los adjudicatarios. Entre éstas se mencionó “requisitos muy fuertes de inversión y cobertura para los operadores”, que exigirán el desarrollo de tecnologías 4G o superiores con velocidades mínimas de conexión y estándares de calidad definidos, y un plazo máximo de 5 años para alcanzar cobertura sobre un 98 % de la población. También se anunció que se impondrá la compartición de infraestructura pasiva (torres, postes, ductos) con la intención de promover la eficiencia de los despliegues. Finalmente, se insistió en que se buscará “garantizar la posibilidad de interconexión para cooperativas y pymes locales como operadores móviles virtuales, con un fuerte acompañamiento a través de la CNC y ArSat Libre.ar”. La incorporación de obligaciones en las licitaciones es una de las principales formas en que los gobiernos pueden controlar las inversiones y el desempeño de los operadores. Y estaba ausente en el país: las compañías vienen decidiendo libremente el desarrollo de las redes acorde a sus intereses de negocios, y recién ahora -tras 25 años- se procura regular su desempeño por medio del flamante Reglamento de Calidad.

La deriva del proyecto ArSat Libre.ar

Casi al pasar, las autoridades anunciaron que no sólo no se asignará parte del nuevo espectro a ArSat, sino que también se licitará el remanente 3G que se le había reservado. La decisión constituye un claro viraje en la política, que contemplaba “un papel desequilibrante en el mercado” para la empresa estatal. El Gobierno incluso había habilitado con el Decreto 2426/12 la posibilidad de asignación directa de espectro a entes estatales (sin licitación), y el Ministro De Vido sostuvo en varias oportunidades que se le otorgaría “una cantidad importante del nuevo espectro, para que realice una administración estratégica para garantizar el acceso de todos los prestadores interesados en igualdad de condiciones”. Consultadas específicamente durante el anuncio, sostuvieron ahora que “ArSat va a trabajar a través del espectro que se adjudique a quienes van a hacer la inversión, que son las licenciatarias”. Y que se desempeñará “en relación con las cooperativas y pymes locales, bajo la garantía, que se incluirá en los pliegos, de que las operadoras establecidas alberguen a operadores virtuales”.

Como analizamos en esta columna, la cancelación de la subasta en 2012 venía acompañada de la decisión de intervención directa del Estado en móviles, que permitiría convertir a ArSat en una compañía integral de telecomunicaciones (transmisión satelital, banda ancha vía fibra óptica, televisión digital terrestre y telefonía móvil). Pero sin definir aún las formas concretas de ponerla en marcha. Desde entonces, se habrían evaluado tres alternativas principales (o una combinación): un acuerdo de prestación de servicios con las operadoras actuales, el desarrollo de una red propia en forma independiente o en asociación con pequeñas operadoras locales, o un convenio estratégico con alguna compañía internacional.

Resulta evidente que el Gobierno tomó nota de las dificultades para desarrollar el proyecto, tanto por la resistencia de las operadoras a albergar ‘huéspedes’ con el espectro disponible, como por los altos costos y tiempo de maduración para el desarrollo de una red greenfield. Paulatinamente se dejó de mencionar el proyecto, y el Gobierno enfocó sus anuncios en la regulación de calidad y en los avances la red nacional de fibra óptica.

Este anuncio parece marcar la cancelación definitiva del proyecto de intervención directa del Estado, y su retorno a un rol regulador y “garante”. Sigue siendo llamativo que, teniendo los recursos institucionales para hacerlo, el Gobierno no haya decidido reservar a ArSat una porción de todo el espectro a licitar, sea como ‘legado’ de su política de intervención y fortalecimiento estatal, o al menos como herramienta de negociación con las empresas que deberán prestar los servicios. La lógica triunfante parece ser otra.

Las motivaciones del cambio

¿Qué habría motivado el cambio en las políticas y la decisión de volcar todo el espectro disponible al mercado en una misma licitación? La lectura que aquí se propone apunta a la relevancia de un factor siempre difícil de asir: el paso del tiempo. El Gobierno tiene fecha de salida fija: diciembre de 2015.

Cuando se mira históricamente las políticas de telecomunicaciones en la región se observa una fuerte coincidencia: los gobiernos salientes buscan cerrar las concesiones, licitaciones u otras decisiones sectoriales de importancia que tienen al alcance de la mano. Esto les permite no sólo recaudar buena cantidad de fondos fiscales no contemplados y de uso poco condicionado, sino también intervenir en la conformación del mercado, y ganarse favores. Esa fue por ejemplo la política del Gobierno de Menem con la licitación del espectro PCS en 1998/99, o el caso reciente de Piñera con el espectro 4G en Chile, entre otros. Adelantemos, se trata de fondos nada desdeñables: aún falta definir los términos, pero los ingresos de la subasta se ubicarían entre los US$ 1.000 y US$ 2.000 millones.

Así, el mismo Gobierno que dilató por más de dos años la licitación del espectro remanente para finalmente cancelarla, y que a pesar de haber anunciado hace ya cuatro años que se atribuiría las bandas AWS y 700 a telecomunicaciones móviles sin proceder nunca a su asignación, decide avanzar de golpe con todo junto. Una estrategia que no parece ser la mejor: volcar tanto espectro a la vez al mercado puede reducir su valorización, e incluso se corre el peligro de que algunos bloques queden desiertos (lo que podría implicar una reducción en las obligaciones o en las pretensiones de recaudación). Y en un contexto que tampoco acompaña: a la puja por divisas en el país se suma una disputa por fondos con Brasil (que también tiene en proceso la licitación de la banda 700) y Chile (donde se están haciendo los pagos de la subasta reciente).

Los resultados esperables

¿Qué es posible esperar de la licitación? La ‘economía de subastas’ enseña que el diseño de una licitación condiciona sus resultados. Y hay muchos aspectos cruciales que todavía no se dieron a conocer, como el límite temporal, la cantidad de bloques en que se dividirán las bandas, si habrá reservas o exclusiones en alguno de ellos, o cuánto se elevarán los topes de espectro, entre otros. No obstante, es posible despuntar algunas posibilidades.

Más allá de la insistencia en los road show internacionales, parece extremadamente difícil la llegada de un nuevo operador dispuesto a construir una red desde cero, no sólo por los gastos de subasta y despliegue, sino también por los elevados costos de adquisición de clientes en un mercado que ya tiene una penetración superior al 130 %.

Al contario, es habitual en este tipo de licitaciones -salvo que se las diseñe explícitamente para evitarlo- que las operadoras incumbentes resulten ganadoras exclusivas. Eso sucedió no sólo en la última licitación realizada en Argentina en 1999, sino también en los casos recientes de Brasil, Colombia y Chile. Lo que se explica por el marcado interés de las incumbentes en mantener cerrado el mercado a nuevos entrantes, y su capacidad para jugar a ganador en la subasta: al respaldo de la infraestructura ya desarrollada y el flujo de caja vigente suman su conocimiento del contexto y contactos locales.

El Secretario de Comunicaciones precisó en una entrevista que en la licitación “habrá lugar para cuatro operadores; uno de ellos sí o sí va a ser un entrante”, pero no brindó mayores detalles. Podría presumirse que se refiere a Nextel, el operador más débil, que en forma independiente o en asociación con algún nuevo inversor podría valorizar la estructura ya desarrollada en las principales ciudades del país. En caso que la decisión del Gobierno fuera efectivamente el ingreso de un nuevo operador, podría hacer reserva explícita de una porción del espectro para entrantes, e incluso imponer medidas de asistencia asimétrica que carguen a las incumbentes para alentar su desarrollo. Esto, sin embargo, elevaría el peligro de vacancia, y bajaría los montos dispuestos a pagar por las incumbentes.

Para concluir, ¿es posible esperar que la iniciativa tenga efectos prontos sobre el servicio? Las autoridades sostuvieron que el proceso de licitación demandará entre 6 y 8 meses, a partir de lo cual cabe esperar un plazo similar para el desarrollo de la nueva tecnología. Lo que se concentraría inicialmente en lugares de alto consumo de grandes centros urbanos, para recién después extenderse al resto del país. También es probable que las operadoras impongan un precio diferencial para el servicio, que a su vez requiere de terminales de última generación por parte de los usuarios. Así, no es de esperar una difusión masiva en un plazo menor a dos años. Por otro lado, a medida que se vaya produciendo una migración, se irán descongestionando los servicios 3G, que a la vez se verán beneficiados por las inversiones en redes y backhaul que deberán realizar las empresas. Pero todo será gradual. Y recién, con suerte, desde mediados de 2015.

publicado en Signals

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