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La licitación de espectro 4G: a los conocidos de siempre, con condiciones

El Gobierno dio forma a la licitación de espectro móvil anunciada hace tres meses, dando el puntapié a un proceso largamente demorado que permitirá mejorar la calidad de los servicios móviles. El pliego de bases y condiciones confirma lo que se había anticipado: la imposición de un límite temporal a las asignaciones, exigencias de cobertura y calidad para las redes, y la obligación de compartir infraestructura y alojar a operadores virtuales. Y parece confirmar las implicancias que se venían deslizando: que las operadoras actuales son las principales destinatarias de la subasta, lo que incluye en forma particular a Nextel, que se podrá ver favorecida con un trato especial como entrante (más allá de que hace más de 15 años que brinda servicios móviles en el país).

Se ha estudiado la importancia que tiene el diseño de una licitación en función de los objetivos buscados: las condiciones estipuladas permiten elevar la recaudación o priorizar las obligaciones de los adjudicatarios, alentar el ingreso de nuevos competidores o incentivar el fortalecimiento de los establecidos. La licitación que plantea el Gobierno parece buscar un punto intermedio.

Una subasta por US$ 2.000 millones

Hay un claro objetivo recaudatorio en una licitación que vuelca tanto espectro todo junto al mercado: se trata de la mayor subasta de espectro de la historia, con 180 MHz en dos nuevas bandas para 4G (700 MHz y AWS) y 34 MHz del 3G remanente (que se habían destinado a ArSat en 2012). Como analizamos, es un hecho común en la región que los gobiernos salientes busquen cerrar concesiones o licitaciones de importancia que tienen al alcance: eso les permite no sólo recaudar fondos de uso poco condicionado, sino también intervenir en la conformación del mercado y, en el transcurso, ganarse favores.

Con ese espectro se han conformado cuatro grandes lotes nacionales, indivisibles, que tienen fuertes chances de concitar las ofertas de las operadoras incumbentes, además de un ‘entrante’. A eso se suman otros seis pequeños lotes regionales (AMBA, Norte y Sur) para el espectro 3G remanente, en los que pueden participar tanto las operadoras establecidas como las interesadas en ingresar.

El valor base asignado al espectro, especialmente el de las nuevas bandas, resulta elevado acorde a las comparaciones regionales. Lo que estaría orientado a asegurar una buena recaudación, aún a sabiendas de que no es muy factible una puja por parte de nuevo operadores. Así, el Estado estaría en condiciones de recaudar un mínimo de US$ 1.966 millones, en caso de que ningún lote quede vacante. A eso se suma una ‘Garantía de cumplimiento’ equivalente al 15 % del total ofertado por cada adjudicatario, a ser reintegrada recién cuando se cumplan las obligaciones de cobertura, que tienen un plazo de cinco años.

Las operadoras establecidas y los potenciales entrantes

Es habitual en este tipo de licitaciones que las operadoras establecidas resulten ganadoras exclusivas (salvo que se las diseñe explícitamente para evitarlo, restringiéndoles la participación o estableciendo reservas para los entrantes). Eso sucedió en la última licitación realizada en el país en 1999, pero también en los casos recientes de Brasil, Colombia y Chile. Y se explica por el fuerte interés de las incumbentes en mantener el mercado cerrado, y su capacidad para pagar a ganador en la subasta: al respaldo de la infraestructura ya desarrollada y el flujo de caja vigente suman su conocimiento del contexto y contactos locales.

Esta licitación habilita la participación de las operadoras establecidas. Incluso se ha elevado el tope de espectro vigente, que ya habían alcanzado o estaban cerca de hacerlo. Así, es altamente probable que Movistar, Personal y Claro pujen por los tres grandes lotes nacionales abiertos de espectro 4G, y que se los terminen repartiendo en la subasta.

La licitación también contempla la reserva de un lote específico para “entrantes”, con un total nacional de 60 MHz de espectro. Pero se deben marcar dos salvedades: al tratarse de un bloque indivisible podrá tener un solo adjudicatario; y el pliego habilita a considerar a Nextel como entrante (al no incluir a su sistema de trunking digital entre los servicios que determinan a los operadores como establecidos).

Eso alienta las especulaciones que vienen circulando, que el ‘entrante’ o ‘cuarto operador’ no sería otro que Nextel, que con nuevo espectro podría revalorizar su base de clientes y la estructura ya desarrollada en las principales ciudades del país. La casa matriz NII Holdings, con serios problemas económicos en Estados Unidos, ha anunciado repetidamente su intención de vender la filial local, para lo cual busca un interesado que le garantice las divisas. Y ahí parecen puestos los ojos de quienes quieren ingresar en uno de los negocios más rentables del país en la última década, sólo superado por el bancario. Se comenta incluso que ya hay una opción de compra firmada, pero sin concretar. Como sea, parece claro que el comprador deberá contar con el aval del Gobierno: no sólo tiene que hacerse con divisas para el pago, sino también garantizarse la autorización de la Secretaría de Comunicaciones a la transferencia, y la suerte en la licitación. Eso marcaría la cancha a favor de empresarios con buena llegada.

Igualmente, debe tenerse en claro que dados los montos de inversión el grupo interesado debe contar con una gruesa espalda financiera. Además de la compra (que rondaría entre los US$ 260 ofertados y los US$ 400 millones buscados por la matriz), se sumaría un mínimo de US$ 506 millones en la puja por el lote de espectro para entrantes, y los gastos posteriores de desarrollo de red y captación de clientes, que llevan la parte del león.

Eso mismo limita la posibilidad de ingreso de un nuevo operador. Dada la importancia de las economías de red y de escala, se trata de un negocio que tiende a una alta concentración a nivel mundial: ya no es habitual encontrar más de tres o cuatro operadores con redes propias. A pesar de la insistencia en road show internacionales, resulta muy difícil la llegada de un operador dispuesto a construir una red desde cero, no sólo por los gastos de subasta y despliegue, sino también por los de adquisición de clientes en un mercado con una penetración superior al 130 % (donde la captación de clientes proviene básicamente de lo que logre quitar a los otros operadores).

Una licitación con condiciones

Un punto central que confirma el pliego es la introducción por primera vez en una licitación de espectro de una serie de obligaciones de cobertura, prestación y calidad de servicios para los adjudicatarios. La incorporación de metas públicas como condiciones de adjudicación es uno de los principales modos en que los gobiernos pueden introducir regulaciones sobre el sector, condicionando a las operadoras a invertir.

El establecimiento de un límite temporal es una novedad: hasta el momento todas las licencias de telecomunicaciones y concesiones de espectro se hacían sin plazo de expiración. Un rasgo inusual a nivel internacional, originado en la intención de valorizar el negocio al momento de la privatización de ENTel. El plazo establecido de 15 años está acorde con la práctica internacional, y aunque reduce la valuación presente de las bandas permite al Estado volver a usufructuarlas.

Las obligaciones de cobertura para las nuevas redes comprenden una serie de etapas destinadas a alcanzar al 98 % de la población en un plazo máximo de cinco años. Y contemplan una de las principales medidas de asistencia para el operador entrante, otorgándole mayores plazos para el despliegue.

Otra importante medida de asistencia es la obligación a los operadores establecidos de brindar roaming nacional a los entrantes, lo que les permite alcanzar cobertura nacional de forma inmediata.

Además, con la intención de reducir los costos, tiempos e impacto visual de los despliegues, se establece la obligación de compartición de infraestructura pasiva (espacios físicos, torres, postes, ductos) para todos los adjudicatarios que así lo requieran.

Luz verde a los operadores móviles virtuales

Una de las principales novedades regulatorias que introduce el pliego es la obligación para todos los adjudicatarios de albergar a los Operadores Móviles Virtuales (OMV). Esto es importante porque a pesar de que los OMV están previstos en la normativa desde el año 2000 se enfrentaron con la negativa de las operadoras a acordar el uso de sus redes, bajo el argumento de que estaban muy cargadas. El Gobierno, que no contaba con herramientas normativas para obligarlas pero que tampoco asignaba nuevo espectro, parecía aceptar la situación.

Se trata de un paso positivo para alentar el ingreso de nuevos operadores, principalmente para las empresas y cooperativas que brindan telefonía fija, TV Paga y/o acceso a Internet en muchas localidades del país, que de este modo podrán complementar con servicios móviles. Se debe remarcar no obstante que el negocio de los OMV es la reventa de servicios, en general con estrategias de nicho, y que al depender de las redes establecidas no suelen dinamizar mucho el mercado: no pueden avanzar sobre la calidad de prestación y sólo en forma limitada sobre las tarifas, aunque sí pueden hacerlo sobre la atención al cliente.

Conclusión

Sin duda es positivo que se decida avanzar en la asignación de nuevo espectro móvil para la prestación de servicios de última tecnología, cuya falta ha colocado a la Argentina en un lugar de rezago a nivel regional: es el único país de América del Sur que no tiene redes 4G activas. No obstante, es muy probable que el nuevo espectro quede en manos de las operadoras establecidas, incluyendo a Nextel, más que alentar el desembarco de jugadores completamente nuevos. Resta esperar que el fortalecimiento del operador más débil, el surgimiento paulatino de operadores virtuales o un renovado enfoque de alguno de los incumbentes deriven en una dinámica más competitiva, aunque eso exigiría que alcancen una participación significativa de mercado para promover un “efecto contagio”.

Por otro lado, se debe remarcar que este avance no cae en el mejor momento: coincide con el agravamiento de la crisis de deuda con los holdouts, lo que encarece el costo de ingresar divisas al país. Esto abre un interrogante sobre la capacidad y/o la voluntad de los interesados para afrontar los pagos de subasta, elevando la posibilidad de que alguno/s de los bloques quede vacante. Ese sería un duro golpe para el gobierno, no sólo por la recaudación, sino también porque ha colocado a la licitación como la estrategia para mejorar la calidad de los servicios, que están muy degradados. En ese caso, es probable que desemboque en un nuevo llamado, con menores precios y/o obligaciones. Pero la coyuntura también puede afectar las inversiones, que requieren de equipamiento importado, lo que podría demorar los nuevos despliegues. El proceso está marcha, la presentación de ofertas debe hacerse dentro del próximo mes, y los resultados se anunciarían a fines de noviembre. Mientras, el reloj sigue corriendo.

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