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Argentina Digital en el Congreso

Se inició el tratamiento del Proyecto Argentina Digital de Ley de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC), con una serie de audiencias públicas en Comisión del Senado. Las mismas permitieron conocer los posicionamientos públicos de los principales interesados, y dieron lugar a algunas modificaciones al proyecto, que finalmente obtuvo dictamen para su tratamiento en el plenario. Nos proponemos acá pasar revista a las principales objeciones, a los cambios incorporados y a los pendientes, con un análisis que tome en cuenta las características del proceso político en marcha: se requiere de aprobación legislativa, lo que de mínima exige al Gobierno la persuasión de su mayoría en el Senado y el convencimiento de propios y algunos aliados en Diputados. Dado el origen del proyecto, que se dio a conocer de forma sorpresiva y sin discusión previa con ninguna de las partes (al menos públicamente), es de esperar que las mismas busquen explicitar e incorporar sus intereses a lo largo del tratamiento en el Congreso.

Las audiencias en el Senado y los principales reclamos

La brevedad y generalidad del proyecto inicial llevaba a preguntarse si no había pasado muy rápidamente de los cajones a la mesa de negociaciones, y a asumir que era muy probable que recibiera modificaciones o especificaciones de importancia durante el tratamiento legislativo. Algo en lo que el propio Gobierno buscó mostrarse dispuesto.

Las audiencias contaron con la participación de representantes de las empresas grandes, pymes y cooperativas de telecomunicaciones y de cable, cámaras sectoriales, asociaciones civiles y de consumidores, sindicatos y referentes académicos.

Desde el lado de las empresas, se destacaron los testimonios de las grandes telcos, Telefónica y Telecom, que coincidieron en resaltar que el proyecto “no las tiene como beneficiarias”, que a diferencia de las operadoras de cable están sujetas a alta regulación, y que ven su ingreso en TV paga como algo lejano, tomando en cuenta la alta penetración y gran cantidad de prestadores establecidos. La contrapartida vino a través del representante de Cablevisión, que remarcó la enorme diferencia de escala en ingresos entre las grandes telefónicas y los operadores de cable (que sin embargo no se verían reflejadas en las inversiones de red), y solicitó se les impida a esas empresas dar TV satelital, lo que les daría presencia nacional inmediata sin necesidad de inversiones. En esto coincidieron los representantes de la Asociación Argentina de Televisión por Cable, que además insistieron en la prohibición a las telefónicas incumbentes (Telefónica y Telecom) para ingresar en radiodifusión, establecida en los contratos de privatización de ENTel. Un sentido similar tuvieron los reclamos de las Cooperativas de Telecomunicaciones, que también solicitaron se tenga en cuenta esas asimetrías instaurando recaudos especiales en las obligaciones de desagregación de red y de servicio universal para los operadores más chicos. A lo que se sumaron los representantes de las redes cooperativas, que además solicitaron se las reconozca de forma institucional y se las contemple en los financiamientos del servicio universal. E hicieron un pedido coincidente con el de la Cámara Argentina de Internet (CABASE), insistiendo en la obligación a los prestadores dominantes a interconectarse y participar de los puntos de intercambio.

Desde el lado de los referentes académicos o profesionales se destacaron los testimonios del ex Secretario de Comunicaciones Henoch Aguiar, del ex Relator para la Libertad de Expresión de la OEA Eduardo Bertoni y del investigador Martín Becerra, que en general remarcaron la falta de precisión del proyecto en cuanto a la neutralidad de red, la definición de actores con “poder significativo de mercado” y las medidas asimétricas de interconexión y desagregación, e insistieron sobre el problema de una Autoridad de Aplicación con amplias capacidades discrecionales a ser definida en forma exclusiva por el Ejecutivo.

Los cambios en el dictamen y su recepción

Luego de las audiencias, y tras un encuentro entre el Jefe de Gabinete, el Ministro de Planificación y el Secretario de Comunicaciones con parte de la bancada del FPV, el oficialismo decidió dar cuenta de algunos de esos reclamos, aunque no todos. Se anunció que la intención principal era lograr una “protección clara a las cooperativas y a las pequeñas y medianas empresas de cable del interior, por medio un plan asimétrico que favorezca a los más pequeños”. Algo en lo que los legisladores de base territorial tienen un fuerte interés, dada la relación cercana que suelen tener con las empresas locales respectivas. A esto se sumaron otras modificaciones puntuales que también permitirían concitar el apoyo de los legisladores, incorporando puntos por los que venían reclamando.

La lectura que acá proponemos es que, más que una cesión, el Gobierno se habría reservado varios de esos aspectos en el proyecto original a sabiendas de la posibilidad de reclamos, de modo de poder incorporarlos posteriormente y capitalizarlos políticamente con relativa facilidad, resaltando que pone de su parte en la negociación de cara a la aprobación legislativa. Proceso que la vez le permite reservar y mantener en segundo plano aquellos puntos en los que es menos proclive a negociar y admitir cambios. Este argumento se desprende de la naturaleza casi lógica de los cambios introducidos, que eran falencias notorias del proyecto original, y son acordes con los objetivos enunciados desde el comienzo.

Prohibición de TV satelital a licenciatarios TIC. La misma está destinada básicamente a las grandes telefónicas, y resulta razonable acorde al objetivo enunciado de alentar el desarrollo de las redes cableadas. La experiencia regional muestra que las grandes telefónicas han tendido a utilizar sistemas de televisión directa al hogar (TDH) para ganar presencia territorial, y que en todo caso desarrollaron sistemas de IPTV de modo focalizado en zonas de alto consumo (en las que prevén recuperar rápidamente las inversiones en red para alcanzar el ancho de banda que exigen esos servicios). Pero esto se reforzaría aún más en el caso argentino, dada su conjunción con las limitaciones establecidas en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), que permanecen vigentes para el sector audiovisual: los servicios de TV satelital se pueden brindar con una única licencia nacional con cobertura en todo el territorio, sin quedar sujetos al límite de 24 licencias locales que se aplica a la TV por cable; a la vez, la norma no permite a un mismo prestador brindar ambos servicios. Así, se hacía altamente probable que las grandes telefónicas decidieran ingresar a TV paga por medio de TDH, lo que les permitiría cobertura inmediata sobre todo el territorio, haciendo uso de la infraestructura ya desarrollada en la región (Telefónica y América Móvil / Claro cuentan con sistemas satelitales propios, mientras que Telecom podría hacer uso de los servicios de un mayorista). Eso implicaría la pérdida del principal incentivo para el desarrollo de sus redes cableadas: la necesidad de actualizarlas para quedar en condiciones de brindar IPTV.

Plan de implementación gradual. El dictamen incorporó la posibilidad de “establecer zonas de exclusión por plazos limitados” para el ingreso de los licenciatarios TIC con “poder significativo de mercado” en servicios audiovisuales. Con lo que busca “fomentar y resguardar a las redes comunitarias” e “incentivar el despliegue de la infraestructura regional y los actores locales”, por medio de recursos específicos de servicio universal u otras partidas o beneficios fiscales. No obstante, reitera el rasgo característico de la mayoría de las disposiciones introducidas en el proyecto: se hace una mención general de esas intenciones, pero sin avanzar en la definición de las formas concretas de implementarlas, que se dejan a decisión de la Autoridad de Aplicación. Este punto busca responder a los reclamos de las empresas y cooperativas locales, y a los respaldos de los legisladores provinciales. Sin embargo, reforzar el peso de disposiciones asimétricas también era esperable en una regulación enfocada en la convergencia entre grandes, medianas y pequeñas empresas. Y, como veremos, estas especificaciones siguen siendo parciales.

Neutralidad de red. Se introdujo mayor precisión en cuanto a las prohibiciones a los operadores destinadas a garantizar la neutralidad, algo que apenas era mencionado en el proyecto original. Acá también el Gobierno capitaliza fácilmente la modificación, accediendo a incorporar buena parte del dictamen que la misma Comisión trabajó durante más de un año, y en lo que tuvo la colaboración de otros actores interesados.

Declaración de servicio público. El dictamen también recoge otra advertencia generalizada: el proyecto declara como servicio público el uso y acceso de las redes de telecomunicaciones entre prestadores, pero no a los servicios mismos. Algo que puede ser entendible, dado que se apunta a regular el uso de las redes por parte de diversos operadores, dejando la prestación de servicios en régimen de competencia. Pero ello implicaba una vuelta atrás respecto a la normativa actual, ya que la telefonía fija perdía su estatus de servicio público. El dictamen vuelve a declarar como tal al Servicio Básico Telefónico (SBT). Y cabe una observación: el texto define al SBT como “el servicio de telefonía de voz, independientemente de la tecnología o medios utilizados para su provisión, siempre que cumpla con la finalidad de permitir a sus usuarios comunicarse entre sí”. Esto pareciera comprender tanto a la telefonía fija como a la móvil (no así a la transmisión de datos). Lo cual daría cuenta de que las llamadas móviles constituyen la principal vía de comunicación del país, y su declaración como servicio público viene siendo largamente reclamada por los legisladores. No obstante, las disposiciones transitorias terminan refiriendo la definición de SBT al pliego de privatización de ENTel de 1990, que contemplan a los enlaces fijos en exclusividad. Se puede pensar que esa limitación transitoria podría ser retirada, pero convendría hacerlo explícito en el proyecto.

Definición de servicios TIC. La misma fue modificada en el dictamen, y quedó redactada con tal nivel de amplitud que permite extender la regulación pública a todos los servicios que se prestan a través de Internet (mails, mensajería instantánea, llamadas IP, servicios de videos, etc.). Esto parece más producto de una redacción deficiente que de la voluntad específica de regular todos esos servicios (lo que por cierto sería imposible), pero corresponde se especifique su limitación a redes y servicios de telecomunicaciones públicamente accesibles.

Reválida automática de las licencias actuales. Era una demanda sostenida por todos los licenciatarios actuales, preocupados por los requerimientos de traspaso previstos en el proyecto original.

Derechos y obligaciones de usuarios y prestadores. No había referencia alguna en el proyecto original, el dictamen incorpora lo establecido en el Reglamento de Telecomunicaciones sancionado por la SECOM en 2013.

Los principales pendientes

Medidas asimétricas de promoción de la competencia y control de posiciones dominantes. Acorde a las recomendaciones internacionales, el proyecto incorpora medidas tendientes a promover la competencia entre operadores, como la obligación de interconexión y de desagregación de redes locales a precios regulados para todos los licenciatarios TIC. Asimismo, incorpora medidas tendientes al control de aquellos operadores con “poder significativo de mercado”, a los que corresponderían obligaciones asimétricas, como tarifas diferenciales, separación funcional o contable o períodos de exclusión). El problema, como marcamos repetidamente, es que todas esas medidas son enunciadas de modo general, pero no se define en forma concreta su funcionamiento o modos de implementación, que se derivan a la reglamentación por la Autoridad de Aplicación. Por ejemplo, no se precisan los parámetros para considerar a un operador con poder significativo (lo que podría ser en función de participaciones en abonados, tráfico o capacidad de redes, sea a nivel nacional, regional o local). Tampoco qué grado de alcance tendría la desagregación de redes locales, ni si correspondería en forma diferencial y de qué modo a los grandes operadores nacionales por sobre los más chicos, regionales o locales.

Se trata de un punto muy llamativo, porque la justificación de la regulación sectorial pro-competencia a nivel internacional tiene como eje la necesidad de establecer reglas de convivencia entre redes de magnitudes diferentes, en las que se enfrentan operadores poderosos con redes heredadas o desarrolladas a lo largo del tiempo, con alto grado de capilaridad nacional y grandes recursos de inversión, con otros de mucho menor porte. Lo que a su vez se complejiza cuando se apunta a la convergencia entre sectores antes separados, como telecomunicaciones y radiodifusión. En la práctica, no hay interconexión ni convivencia entre iguales; de lo que resulta la necesidad de que aquellos operadores con posición dominante sean sometidos a medidas asimétricas de regulación sectorial ex-ante,  o en su defecto de defensa de la competencia o control de la dominancia ex-post. Algo en lo que el proyecto no pasa de la mera mención de intenciones: se delega el asunto a “las disposiciones dictadas por la Autoridad de Aplicación, las que fomentarán la competencia y se orientarán a la progresiva reducción de asimetrías”.

Puede ser entendible que en un sector tan dinámico como el de las telecomunicaciones, en el que la evolución tecnológica continua se combina con un equilibrio sumamente inestable entre promoción de la competencia e incentivos a la inversión, se requiera de capacidades técnicas flexibles y medidas graduales. Y que, desde ahí, se decida delegar mayores precisiones a la reglamentación, de modo que no quedar atados en la ley general. Pero eso no excluye que se expliciten las guías de aplicación, lo que va mucha más allá de la simple mención de intenciones. Y que, fundamentalmente, refuerza la necesidad de conformar una autoridad de aplicación y ente de control con altas capacidades técnicas y autonomía relativa para la toma de esas decisiones.

El problema político-institucional: la Autoridad de  Aplicación. Tal como concluíamos en este análisis previo, el proyecto replica el principal defecto del marco normativo vigente: la concentración de la capacidad de toma decisiones sectoriales en la cúpula del Ejecutivo, y en los intercambios coyunturales con otros actores interesados que logran acceso. La experiencia de los últimos 30 años muestra que eso derivó principalmente en procesos de negociaciones informales, con escasa visibilidad pública, en los que tendieron a imponerse objetivos políticos o de negocios de corto plazo por sobre consideraciones sectoriales o sociales de largo plazo. Dada la importancia económica y social del sector, y de las decisiones que se dejan a su cargo, resulta crucial el desarrollo de un ente de aplicación y de control con capacidades técnicas y con autonomía relativa sobre los actores interesados. Lo cual, por cierto, es una práctica absolutamente difundida a nivel internacional.

La reciente reforma mexicana, que el proyecto pone como referencia, tuvo como eje central la conformación del Instituto Federal de Telecomunicaciones, un órgano constitucional autónomo de integración profesional, independiente de los tres poderes estatales, con atribuciones especiales para la promoción y defensa de la competencia en telecomunicaciones y radiodifusión. La reforma también incluyó la creación de tribunales especializados en la Justicia Federal, destinados a resolver las disputas que puedan presentarse entre las partes.

Podría, no obstante, descreerse de la autonomía efectiva de los entes autárquicos (la literatura de captura ‘bifronte’ apunta a eso), y priorizar la necesidad de que siga siendo el Gobierno quien retenga las capacidades últimas de decisión sobre un sector estratégico. Aún así, como lo muestra el caso colombiano (también referido en el proyecto), cabe pensar en un modelo más equilibrado, que habilite la participación regular e institucional del resto de los actores interesados. La incorporación de mínima de medidas como la obligación de audiencias públicas para la toma de decisiones de importancia, presentación y discusión pública de agendas de trabajo e informes de gestión, o una comisión parlamentaria de control, exige a los actores hacer más explícitos sus intereses y objetivos, otorgando mayor visibilidad y menor disposición discrecional a los procesos de política.

El Gobierno no ha mostrado hasta el momento mayores intenciones de avanzar en un esquema de este tipo, lo que sería un legado para el sector de cara al fin del mandato, que aplicaría sobre quienes lo sucedan. Es posible que la capacidad para tomar o negociar decisiones sectoriales en el tiempo que le queda sea un factor explicativo. Pero también es cierto que esa no es una preocupación que pese con tanta fuerza sobre los legisladores, que son quienes tienen la capacidad de decisión sobre el futuro del proyecto de ley.

 

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